关于伊犁州伊宁市伊宁县和察县设州辖区打造丝路中亚中心城市设想

新疆十四五规划将伊宁和喀什确定为新疆维吾尔自治区的副中心城市，《新疆维吾尔自治区国土空间规划（2021-2035年）》明确伊宁、喀什、阿克苏、库尔勒和克拉玛依为新疆四个副中心城市。无论是十四五规划，还是新疆国土空间规划，伊宁都是新疆的副中心城市，可见伊宁在新疆的重要战略地位。作为伊犁哈萨克自治州的首府和东西陆路交通要冲、西域丝绸之路上的重镇，连接着中亚、西亚、南亚和欧洲各地经济往来的伊宁，是历史上中国西部的一个繁华商埠和新疆曾经的政治经济中心城市。但是城镇规划君何方洪认为伊宁由于只是一个县级市，而且是自治州下辖的县级市，这就导致伊宁市及周边近郊的县都无法撤县市设区，比如限制了伊宁做大做强，无法打造具有一定影响力的大城市。

因此，城镇规划君何方洪认为，伊犁州可以考虑借鉴贵州省黔东南州试点“州辖区”模式，将伊犁州的伊宁市、伊宁县和察布查尔锡伯族自治县撤县市设区，成为伊犁哈萨克自治州的“州辖区”，这样伊宁这座中心城市的中心城区就可以从目前的伊宁市拓展到了伊宁县城和察布查尔县城，未来可以将伊宁打造成为丝绸之路经济带上的中亚中心城市。

一、伊宁市城市概况

伊宁市位于祖国新疆西北边陲，地处伊犁河谷盆地中央。东连伊宁县，西邻霍城县，南濒伊犁河与察布查尔锡伯自治县隔河相望，北依科古尔琴山。距乌鲁木齐市航空里程509千米，铁路里程614千米，公路里程702千米。东北至塔城市公路里程830千米，至阿勒泰市公路里程989千米。市中心海拔639米。伊宁市市域行政辖区总面积644.01平方公里，截至2023年6月，建成区面积122平方公里，南北长52.08千米，东西宽35.5千米。

伊宁在清代称固勒扎，战国至秦、汉初年，曾为塞人居地。公元前60年，汉朝中央政府设西域都护府，西域归属中国版图，伊宁市成为中国不可分割的一部分。嗣后至唐朝初年平定东、西突厥后，曾先后隶属于安西都护府和北庭都护府。

北宋年间，属喀喇汗王朝；南宋时，属西辽王朝。成吉思汗西征后分封诸子，属察合台汗国。明末清初，蒙古准噶尔部称雄漠西，将其政治中心转移到伊犁河谷，伊宁成为准噶尔、和硕特、杜尔伯特、土尔扈特4部会宗之地。

18世纪初，伊犁成为天山南北政治、经济中心，“西陲大都会”。清康熙五十六年（1717年），策妄阿拉布坦在伊犁河北岸建固勒扎都纲（金顶寺年），故伊宁又称“固勒扎”。清政府统一新疆后，在惠远设总统伊犁等处将军，于1762～1780年在固勒扎先后修筑宁远城、惠宁城和熙春城。清同治十年（1871年），宁远被沙俄侵占，于光绪七年（1881年）回归祖国。光绪十四年（1888年），设宁远县，光绪二十二年（1896年），为伊塔道台驻地。

1914年改称伊宁县，1917年为伊犁道台驻地，1934年为伊犁屯垦使公署驻地。中华人民共和国成立后，1950年5月，为中共伊犁地委和伊犁专员公署驻地，1952年5月23日，从伊宁县析置伊宁市，伊宁市为中共伊犁区党委、伊犁地委和伊犁专员公署驻地，1955年7月，伊宁市为伊犁哈萨克自治州直辖市。

1975年，州、地分设，伊犁州党政机关迁往奎屯市，伊宁市隶属伊犁地区管辖，1979年，经国务院批准，伊犁州党政机关迁回伊宁市，伊犁地区建制撤销，伊宁市为伊犁哈萨克自治州直辖市，1985年1月，恢复伊犁地区建制，伊宁市又归属伊犁地区管辖，2001年3月，伊犁地区建制再次撤销，伊宁市再次直属伊犁哈萨克自治州管辖，伊宁市为中共伊犁哈萨克自治州委员会、州人民政府和中国人民解放军伊犁军分区、新疆生产建设兵团第四师机关等中央及自治区单位驻地（兵团第四师机关已经搬迁到了可克达拉市）。

2004年8月，自治区人民政府批准，将伊宁县达达木图乡和潘津乡划归伊宁市托管。2011年6月，伊犁州奶牛场行政区域整体建制交由伊宁市管理。截至年底，全市有萨依布依街道、墩买里街道、伊犁河路街道、喀赞其街道、都来提巴格街道、琼科瑞克街道、艾兰木巴格街道、解放路街道8个街道办事处、巴彦岱镇、英也尔乡、汉宾乡、塔什科瑞克乡、喀尔墩乡、托格拉克乡、克伯克于孜乡、潘津乡、达达木图乡、园艺场8乡1镇，下辖54个行政村，98个社区居委会，托管奶牛场，实管园艺场。

2022年伊宁市实现生产总值350.24亿元，实现地方财政收入45.53亿元，公共财政预算收入完成24.32亿元。规模以上工业实现增加值71.3亿元，实现社会消费品零售总额100.3亿元，2022年伊宁市全社会固定资产投资累计完成125.66亿元，实现外贸进出口总额74430万美元，主要出口商品有日用百货、服装、酵母、核桃仁、黄豆酱油、设备及配件、集装箱锁扣、婴儿车等。全市实现房地产投资55.23亿元，全市商品房施工面积904.64万平米，其中住宅647.32万平米。全市公共汽车总量453辆，实现客运总量3639.17万人次；出租车营运车辆2426辆。民用汽车拥有量20.38万辆，其中私人汽车拥有量15.83万辆。

二、伊宁市在“丝绸之路经济带”中的优势

伊宁市处于新亚欧大陆桥的西端；紧邻霍尔果斯、都拉塔、木扎尔特等三个国家一类口岸，是伊犁河谷的物资交流中心和商品集散地，新疆西北部乃至中亚地区重要的商贸物流基地和制造业中心城市，是国内市场与中亚市场的重要结合部。拥有铁路、公路、航空以及发展贸易所需的运输通道、物资转运、储藏、交易等环节及场所，是丝绸之路经济带上的立体交通枢纽城市、伊犁河谷对外联通的交通枢纽，是亚欧大陆桥、精伊霍铁路的重要节点。

伊宁市气候宜人，生态环境优越，是国家百个生态保护较好城市之一，人居环境优势突出，先后荣获“中国优秀旅游城市”“国家园林城市”“国家级历史文化名城”称号。历史上，伊宁市是东西方文化、游牧和农耕文化、多民族文化、宗教文化等多元文化交汇的典型地区。与中亚各国民间往来历史久远，与哈萨克斯坦等中亚国家拥有“一衣带水”的友好关系，在民族、民俗、语言等方面，具有发展对外贸易得天独厚的地缘和人文优势。

2011年，国务院批准设立国家级霍尔果斯经济开发区，总规划面积73平方公里，其中伊宁园区35平方公里。国务院出台的《关于支持喀什、霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发[2011]33号），给予霍尔果斯经济开发区在财政补助、税收、进出口贸易、金融、科技、土地、基础设施投资、扩大开放等八个方面的十项扶持政策，为包括园区在内的城市发展注入了强大动力。

伊宁市不仅是边境城市，凭借“距离中亚各国经济活动区域最近”的优势，可跻身“丝绸之路经济带核心区”的关键节点，由此，必将带来巨大发展机遇：城市建设和城市功能的完善；提升城市对外交流水平，增加城市间国际交流合作机会；用好霍尔果斯经济特区政策优势，充分激活河谷城市经济圈的发展活力，推动产业转型升级。伊宁以打造“丝绸之路经济带上重要的交通枢纽中心、商贸物流中心、区域金融中心、旅游集散中心和文化交流中心”为目标，将成为充满活力、吸引力和投资潜力的标志性城市。

三、伊宁市的发展现状分析

伊宁在“一带一路”倡议中被定位为“丝路经济带核心区支点城市”，但现实情况距离这个定位还有较大的差距。伊宁位于祖国西部边陲，在长期发展过程中与内地沿海城市相比有较大的经济差距，总体发展水平不高，城市的基础设施等建设还需不断完善。在人才建设上同样存在瓶颈，受教育程度较高的人希望到更发达的地区寻找就业机会，高层次教育人才流失非常严重，受教育程度较低的人在就业选择方面同样面临困难。“人才来了留不住”，伊宁发展对人才有极大的需求。

（一）中心城市功能未能凸显，辐射带动作用不足

伊宁市虽为新疆工业、手工业以及民族工商业的发源地，长期以来因受交通、距离、人才、资源、技术等因素的制约，工业发展缓慢。由于城市规模较小，工业基础薄弱，产业集聚、辐射作用不强等因素，造成伊宁市中心城市的地位不够凸显，对周边县市的影响和带动作用不明显。

伊宁市由于历史原因造成的欠账太多，经济发展水平不高，从基础设施的建设、综合功能的完善、城市发展的功能定位等方面，与“丝路经济带核心区支点城市”的定位，尚有差距，亟待完善、提升。

伊宁市作为河谷内部的物流集散地，可以发挥辐射带动八县的作用，但作为丝绸之路上的重要节点，其辐射带动作用甚微，作为天山北坡西部中心城市之一，在北疆片区的影响力不够，在外贸、物流、金融、服务等多个领域，尚未形成发展规模；与新建的霍尔果斯市、兵团可克达拉市，处于直径150公里的1小时经济圈内，但各自的发展定位不够鲜明，与周边县市没有形成良性的竞争发展环境，尚未形成一个经济、社会发展的有机整体。

（二）人才瓶颈严重制约，发展后劲不足

作为边境地区的伊宁市，除了面临基础薄弱、贫穷落后等现实问题，人才紧缺、人才外流都是严重制约发展的“瓶颈”，对人才的渴求度较大。伊宁市现有的人才队伍总量15181人，占全市总人口的2.53%，其中研究生93人，占0.61%；大学本科6404人，占42.2%，学历水平整体不高，高级人才十分缺乏。

目前，企业发展急需金融、法律、管理等专业人才；政府决策需要经济、市场、政策、法规的各类专业及复合型人才，“丝路经济带”背景下，研究中亚及欧洲市场成为现实所需。人才缺乏严重影响经济发展，以商贸物流业为例：一是经营管理水平低，资金投入不足，发展后劲不强，很难向集约化和规模化方向发展。二是企业中懂市场经营管理的专业人才短缺，企业经营理念缺乏创新、管理水平低，严重制约本地商贸物流业服务水平提升，部分从业人员市场竞争意识不强，法律意识淡薄，交易行为不规范。三是部分市场经营方式落后，盈利模式单一，只是以商品集散为主；电子商务、电子结算系统、电商交易为代表的信息化平台，因为专业人才的缺乏，致使无法更好地开发与施展。

（四）对外宣传缺乏整体效应，凝聚力不足

伊犁州境内的旅游文化资源极其丰富，以河谷范围内为例，伊宁市以伊犁河为名片，察布查尔县以锡伯民俗风情著称，伊宁县以杏乡文化为品牌，可克达拉市以兵团文化和“东方小夜曲”见长，霍城以惠远古城和薰衣草文化为特色，霍尔果斯市则以国门文化吸引游客，如此丰富的旅游文化资源，却在对外宣传过程中没有形成整体合力，各地争相推出旅游文化品牌，宣传的效果因各自为战而显力量不足。在旅游黄金季来临时，各地纷纷投入大量资金举办“民俗节”、“旅游节”、“文化节”，鉴于各县市的经济实力均有限，地处西北边陲，旅游文化开发仅凭一地之力，很难形成特色、富有内涵的品牌效应。

伊宁市作为河谷中心城市，其对外宣传及辅射整合作用发挥不够，在“国际旅游谷”打造过程中，缺乏富有整体形象的“大美伊犁”品牌。

四、伊宁市打造国际中心城市设想

（一）科学确定伊宁的城市发展功能定位

1.充分重视特殊的边境区位条件

从全国来看，伊宁地处我国的最西端，是我国面向中亚，连接西亚的重要门户。伊宁紧邻霍尔果斯、都塔拉、木尔扎特三个国家一类口岸，其中距离全国最大陆路口岸霍尔果斯仅有88km。但由于目前亚欧大陆桥的口岸在阿拉山口，阿拉山口也是目前新疆唯一的一个有国际铁路的口岸，承担了全疆90%的出口货运量，排名第二的霍尔果斯仅占2.94%。

随着精伊霍铁路的通车，并和哈萨克斯坦境内铁路进行连接，霍尔果斯将成为新疆第二个有国际铁路相连的口岸，通过霍尔果斯进入中亚将比通过阿拉山口进入中亚更加便捷，伊宁市在边贸加工制造业、物流业等方面也将面临重大的发展机遇。为此，必须高度重视伊宁目前的特殊区位条件、尤其是跨国铁路建设带来伊宁边境口岸职能的显著提升，强化伊宁市作为与中亚五国跨国合作的门户与桥头堡地位。

2.高度重视伊犁河谷地区腹地的发展需求

伊宁市所在的伊犁河河谷是北疆地区生态资源、交通区位条件最为优越的地区。这一地区人口相对集聚，城镇众多，随着西部大开发和援疆工作的深入推进，这一地区各类优势资源的效益将进一步得到发挥。伊犁作为自治区规划重点开发和建设的“煤电、煤化工”基地，其河谷煤炭资源丰富。预测伊犁河谷煤炭资源量可达3009亿吨，占新疆煤炭资源预测总量的18.84%。随着煤化工产业的发展，将加速提升伊宁地区的工业化水平，对伊宁中心城市服务业需求将更加强烈。打破行政区划，着眼于伊犁河谷地区的发展研究分析伊宁市的城市职能，对科学确定伊宁中心城市功能，带动河谷都市圈发展具有重要的意义。

3.高度重视自然历史文化特色的彰显

由于特殊的自然区位条件，伊宁市生态绿化环境十分优越，一直享有“塞外江南”“瓜果之乡”“白杨之城”之美誉。伊宁还是个历史悠久的多民族聚居地区，自汉以来就是中土和西域文化激烈碰撞和交融的地区。全市有维吾尔族、汉族、哈萨克族、回族等35个民族。由此形成伊宁城市的最大特色就是其多元特色，不同的生活习惯、民俗风情、建筑风格是

伊宁最大的特色，其城市肌理也展现出民族多元文化拼贴的形式。独特的文化历史条件为伊宁留下了丰富的历史文化遗迹和人文特色，如汉家公主纪念馆、民族英雄林则徐纪念馆、拜图拉清真寺等。丰富的历史文化资源和多样的民族文化资源是伊宁打造特色鲜明的城市形象，积极发展旅游产业的重要基础，伊宁应突出体现自身的历史文化和多民族融合发展的特色，塑造伊宁城市独有的多元城市文化特色。

为此，伊宁的城市性质在强调伊犁哈萨克自治州首府城市的基础上，应更加突出新疆西部边境对外开放门户城市的作用，并要强化自身作为伊犁河谷地区中心城市的统领作用。另外，作为彰显地方文化和特色的重要因素，还应突出伊宁中西交融的国家级历史文化名城的性质，建议伊宁市的城市性质表述为：丝绸之路上的中亚中心城市，伊犁哈萨克自治州首府，新疆西部边境对外开放门户，伊犁河谷地区中心城市，国家历史文化名城。

（二）提高伊宁市的城市形象定位

1.“一带一路”背景下的伊宁

1989年1月，国务院将新建伊宁定为开放城市，1992年定位为进一步沿江开放城市，并在市区内设立了国家级边境经济合作区，使古丝绸商埠重镇焕发出新的活力。如今的伊宁，已经是伊犁河谷的物资交流中心和商品集散中心，是连接霍尔果斯口岸、都拉塔口岸、木扎尔特口岸的中心城市，是祖国西部最大的沿边开放城市。

2010年8月，自治区领导明确提出“把伊宁区域中心城市建成一个对我国西部地区和中亚、西亚一带具有活力，具有吸引力和投资潜力的标志性城市”。未来的伊宁对于中亚经济圈的影响力将会逐渐加大。

在“一带一路”倡议的不断推进下，伊宁的区位优势越发凸显。这里是连接内地与中西亚各国经贸交流的重要支点，实现“内引外联”的重要国际经济通道。随着霍尔果斯特殊经济开发区的建设和中哈霍尔果斯国际边境合作区中心的封关运营，精伊铁路将与哈国接轨，精伊霍高速公路全线贯通，伊宁机场与内地各大城市实现直航，伊宁快捷便利的航空、铁路、公路立体交通网络已经形成。

加上霍尔果斯特殊经济开发区30平方公里伊宁产业园的布局建设，伊宁具有三重叠加的区域优势：一是其是天山北坡经济带中，资源最丰富，生态资源环境最优，增长潜力最大的区域，铁路开通后，与天山北坡经济带形成同区同带效应；二是其处于中亚经济圈的核心区，也是最具活力的区域；三是其是欧亚大陆桥通道上最重要的门户和桥头堡。目前，在新疆大建设、大开放、大发展的新形势下，伊宁“向西开放桥头堡”的区位优势更加突出，作为连接亚欧和内地大市场的重要枢纽，必将日益发挥重要作用。

2.伊宁城市形象

伊宁自古就是商埠重镇，丝绸之路北道的要冲，也是连接南北疆的枢纽，是中国与中亚和欧洲贸易的陆路桥头堡，清代就设有伊犁将军府统管西域军政，民族英雄林则徐也曾在这里戍边。名人众多，100多处文化古迹遗址，历史文化厚重，包容性很强，可以说是一个有着中亚风情、西域神韵的47个民族的欢乐家园。伊宁市位于新疆西北部，是伊犁河谷内重要的物资集散地和工业中心。

伊宁一直有“花城”“白杨城”“苹果城”“塞外江南”“中亚明珠”等美誉，不仅是中国优秀旅游城市、国家园林城市，还是西部唯一入选的中国十大宜居中小城市，所在的伊犁河谷被中国国家地理评选为中国十大新天府。2016年12月，伊宁市被列为第一批国家新型城镇化综合试点地区。

2017年6月，伊宁市被命名为国家卫生城市。在“一带一路”背景下，打造开放、包容的伊宁城市形象，广泛吸引国内外游客欣赏自然风光、体验特色人文，同时为经济增长起到招商引资的作用，创造更大的发展空间。

将伊宁打造成为“丝绸之路经济带上重要的交通枢纽中心、商贸物流中心、区域金融中心、旅游集散中心和文化交流中心”是当前的重要发展目标，不断将伊宁建设成为一个具有重大影响力、吸引力和竞争力的城市。

（三）优化伊犁州和伊宁市行政区划设想

1.伊宁市和伊犁州行政区划方面的瓶颈问题

自治州是我国《宪法》和《民族区域自治法》规定的地级一级的民族自治地方，设置自治州有利于我国少数民族飞地区的发展。但是近年来随着我国各自治州经济社会飞速发展和新型城镇化进程的加快，以及自治州人口规模的不断扩大和自治州府城镇的城市空间进一步拓展，民族自治地方现行的行政区划设置和行政管理体制一定程度制约和影响了当地经济社会和新型城镇化的发展。尤其是在当前我国城市化和“强县扩权”“省直管县”体制改革进程中，由于自治州特殊的行政结构，自治州面临着改革行政体制机制的瓶颈。

伊犁哈萨克自治州的自治形式虽然好处很多，但是却限制了自治州本身的发展，制约着州辖县（霍城县、伊宁县、特克斯县、昭苏县、新源县、尼勒克县、巩留县）、市（霍尔果斯市、伊宁市、奎屯市）的发展，特别对州府伊宁市的发展限制较大，因为县级伊宁市城市发展空间受到县级行政区划界限的限制，但是自治州又不能变成地级市。根据我国的宪法规定，如果自治州变更为地级市后，就会失去民族自治地位，不再享有民族自治地方才能拥有的自治权和各种优惠政策。这也是全国各省的地区纷纷撤地区设地级市后，我国30个自治州中却没有任何一个自治州改过地级市，且从设立以来一直维持原有自治州行政建制的主要原因。

市辖区是建制城市的组成部分，能够和所在城市统一进行城市规划（国土空间规划）、国土（自然资源）管理、交通建设、产业布局，有利于加快城市化、工业化、现代化以及招商引资等。通过改区扩张城市的人口规模和面积，可以更好地在新增市辖区内利用土地资源。原来的中心城市主城区发展到一定阶段，都面临着不同程度的用地紧张。增设市辖区后，相当于增加了中心城市的土地资源，也使得利用土地更加方便。然而自治州由于不能设立市辖区，使得自治州的驻地城市只能“单打独斗”，其城市规模无法进一步扩大，产业布局也因此受限，经济发展大打折扣。

《中华人民共和国宪法》规定地级市下可设置市辖区，管辖县并且可以代管县级市，所以地级市形成了行政管理职能完备的地级政府，机构设置完善，权职分明。虽然自治州与地级市同属地级行政区，但由于法律法规没有赋予自治州与地级市同等的规划编制权力，自治州的驻地也难以通过设立市辖区实现扩容提质，这也是伊宁市为什么无法发展壮大的原因，也是为什么2011年6月要将伊犁州奶牛场行政区域整体建制交由伊宁市管理的原因，目的就是为了扩展伊宁市的城市发展空间。

2.关于伊犁州撤销伊宁市、伊宁县和察布查尔县设“州辖区”设想

国家曾经制定印发过《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》，该意见明确提出了“支持贵州省黔东南苗族侗族自治州率先开展自治州辖区行政体制改革研究。”允许贵州省黔东南苗族侗族自治州下设“州辖区”。这说明国家已经看到开展自治州行政管理体制改革的重要性和必要性，将黔东南州作为行政管理体制改革的试点，希望黔东南州为全国其他自治州的发展探索出一条新路。

如果能够实现伊犁哈萨克自治州的州府伊宁市和近郊的伊宁县、察布查尔锡伯自治县撤市或县设区，使得伊犁州享有与地级市同等的职权，设立“州辖区”（伊宁区、伊东区、察布查尔区）让伊犁州政府获得地级市政府同等的职能和权限，可以有效解决我国目前自治州政府行政管理体制对经济社会发展的束缚，增强自治州本级的财政实力，更好地发挥自治州本级对区域经济的宏观调控能力。对伊宁市、伊宁县和察布查尔锡伯自治县的国土空间规划直接管理，理顺自治州行政管理体制，就能统筹驻地辖区内产业发展、国土空间规划、城市建设，激发伊犁州的发展活力以及对周边博州、克拉玛依及哈萨克斯坦等区域的辐射带动能力，让伊宁成为丝绸之路经济带中亚中心城市。

伊犁州直可以考虑将伊宁市、伊宁县、察布查尔锡伯族自治县撤县（市）设区，伊犁州直下设伊宁区、吉里于孜区（原伊宁县）、察布查尔区（继续保留锡伯族民族自治政策不变）和霍尔果斯市、奎屯市、霍城县、昭苏县、特克斯县、巩留县、新源县、尼勒克县。这样伊犁州府驻地中心城区就包括了伊宁城区、伊宁县城和察布查尔县城，将三个城区的建成区连成一片，中心城区跨河（伊犁河）发展，城市规模就扩大了，完全可以发展成为新疆仅次于乌鲁木齐的第二大城市。